自贸试验区重在制度创新

　　随着新一批6个自贸试验区正式获批，18个自贸区组成的“雁阵”横跨大江南北，对外开放新格局正加快形成。

　　其实，自贸区不仅关乎扩大对外开放，更关乎对内深化改革。因为，自贸区绝非简单的一张“皮囊”，而是一块制度改革的“试验田”。自贸区的“灵魂”是制度创新，其释放的红利，既能促进高水平开放，也能将改革推向纵深，平衡区域发展。制度创新的成效有多大、走得有多远，是自贸区成功与否的关键。

　　从南到北，从沿海到内陆再到边境，18个自贸区均已提出了明确的战略定位。各自贸区从自身实际出发，提出了差异化、个性化的发展目标。但是，个性之外也有共性，各自贸区都把“以制度创新为核心”摆在了突出位置。这表明，制度创新是深化自贸试验区改革的“灵魂”。

　　从当前区域发展格局看，以自贸区带动区域深化改革、扩大开放，亟待建设性的制度创新，而制度创新仍面临着诸多不容忽视的难题。

　　首先，如何促进各类要素合理流动和高效集聚，是自贸区制度创新乃至区域经济制度改革的待解之题。日前召开的中央财经委员会第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题。会议指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，新形势下促进区域协调发展，要促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

　　其实，增强中心城市和城市群的要素集聚能力，也是自贸区制度创新的核心目标之一。逐个分析18个自贸区可以发现，在地理上，自贸区多是依托于附近区域的中心城市或大城市群，通过促进要素自由流动提高中心城市的集聚能力，是自贸区制度创新所要思考的课题。比如，很多区域中心城市近年来都在竞逐“总部经济”，希望大企业的总部能在本地生根，以带动就业、促进税收、集聚产业。为此，各城市给出了不少财政补贴和优惠政策。但在实践中，企业总部的选址是一个系统性工程，是一种要素流动，也是一种市场化的选择。有专家认为，仅靠财政补贴无法长久吸引企业。唯有制度改革、优化营商环境、培育良好的产业生态，才能“筑巢引凤”，吸引企业和人才前来。由此可见，唯有以制度创新破除要素自由流动的门槛，用改革优化营商环境与产业生态，才能让优质要素流入自贸区以及其所依托的区域中心城市。

　　其次，形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，使市场在资源配置中起决定性作用，只有依靠制度的突破与创新才能解决。长久以来，区域之间的经济发展水平参差不齐。其实，差距就在市场化程度上。有的区域营商环境好，市场经济水平高，市场在资源配置中的话语权大；有的区域营商环境差，行政因素在经济活动中的分量重，这就造成了区域之间的差距。如果市场在资源配置中无法起到决定性作用，统一开放、竞争有序的商品和要素市场就很难形成。目前，已经有不少地区意识到这个问题，正着力在市场化改革上下功夫。近两年，从“投资不过山海关”，到“投资正过山海关”的转变即是例证。自贸试验区的制度创新，也需要以提高资源配置的市场化程度为基本线索，用开放促改革，减少干预市场的行政性因素，使自贸区以及周边城市群经济的市场化水平得到显著提升。

　　再次，在产业发展方面，如何平衡好产业政策与竞争中性原则尤为关键。中央财经委员会第五次会议提出，要提升产业基础能力和产业链水平。自贸试验区其实也肩负着集聚产业、振兴产业的任务。一方面，提升产业能力要有的放矢，要对一些核心产业进行重点支持；另一方面，在日趋完善的市场经济特别是自贸区中，市场对资源的配置权必须受到保护。

　　过去，较为粗放的产业政策在保护壮大了部分产业的同时，也在一定程度上影响了市场对资源的配置。如今，需要新型产业政策来提升重要产业的基础能力，在进一步扩大开放的背景下，市场对资源的配置作用不仅需要巩固，而且更需要加强。如何平衡二者关系、改进产业政策，是制度改革创新中不容回避的问题，而自贸试验区，正为这样的制度创新提供一方“改革沃土”。