政府工作报告中的两大变化和三个亮点

　　导读

　　23年政府工作报告总体基调稳妥，对质的要求大于对量的要求。结合经济目标和政策表态，我们认为市场会再度评估23年政策力度与方向。未来重视三个方向，现代化产业体系构建（前沿技术、数字经济、平台经济）、提振信心的真招实策（资本绿灯）、体制机制与央国企改革。

　　摘要

　　1、报告在篇幅和结构上有两大变化：篇幅上，无论是与13年，还是18年相比，对过去五年工作成绩的总结篇幅占比明显提升。结构上，报告首次单列了加快建设现代化产业体系（前沿技术、数字经济、平台经济）、切实落实“两个毫不动摇”（国资国企改革、真招实策提振市场预期和信心）、防范化解重大风险（金融体制改革、房地产、地方债务），结构调整对应后续工作的重要方向。

　　2、报告有三处亮点：一是继续淡化宏观杠杆率的表述，二是继续淡化供给侧结构性改革，扩内需重要性靠前，三是民营企业表态积极，未来关注中央设置资本绿灯对信心的提振。总体而言，报告对总量经济表态平淡，亮点在推动新发展格局的落地上。

　　3、我们认为报告对市场的影响有三点：一是对增速追求和政策力度短期再定价（对刺激政策以及量的预期有所下修），二是对主要政策方向再次确定（扩内需、现代化产业体系、提振信心），三是对产业政策观察的窗口延长，由于报告中并没有过多新提法，具体产业政策落地需要等待两会后机构改革全面落地后，才能看到新催化。

　　4、具体从目标、政策和重点工作来看：23年GDP增速目标定在5%左右，贴近市场预期的下沿，新增就业目标1200万左右，较22年增加100万，体现出更加重视就业的政策导向，传统经济政策以稳为主。

　　5、财政政策加力提效，温和扩张。货币政策关注风险，重视结构：1）财政政策的总体要求是加力提效，预算内赤字率从22年的2.8%小幅提升至3%，新增专项债较22年增加1500亿元，体现温和扩张的特征；2）货币政策的总体要求是精准有力，保持流动性合理充裕，但对防风险的关注度上升，结构性货币政策工具将继续发力。

　　6、扩内需是首位任务，但短期看投资，中期看消费。有效投资仍是重点，中央预算内投资较22年再增加400亿元，重点向粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、国家安全以及民生等领域倾斜。消费偏向于增加居民收入、改善消费场景等中长期政策。

　　7、加快建设现代化产业体系的重要性明显提升：1）新型举国体制将有实质性措施落地，政府起到组织引领作用；2）大力发展数字经济，数据要素的价值将被深入挖掘；3）绿色转型是一以贯之的发展主线，但推进节奏偏稳妥。

　　8、防范化解重大风险包括金融、房地产和地方政府债务：1）以改革促进防范化解金融风险，完善金融监管；2）防范化解房地产风险重在保优质头部房企，促进行业平稳发展。3）防范化解地方政府债务风险要“遏制增量、化解存量”。

　　9、风险提示：稳增长政策效果不及预期，地缘政治风险上升。

　　目录

　　

　　正文

　　在《两会前瞻：重视产业构建与信心提振》报告中，我们提示市场不要对刺激经济的力度和政策目标抱有过高期待，23年的经济工作更加重“质”。2月初春季策略会中提及23年增长逻辑的拐点会更加清晰，整体基本符合政府工作报告的大方向。

　　本次政府报告对市场影响主要有三点，一是市场对增速追求和政策力度短期会重新定价（对刺激经济以及量的预期有所下修），二是对主要政策方向再次确定（扩内需、现代化产业体系、提振信心），三是对产业政策观察的窗口延长，由于报告中并未有过多新提法，具体产业政策落地需要等待两会后机构改革全面落地后，才能看到政策催化。我们从两个变化和三个亮点看工作报告总体基调，以及目标、政策、重点工作三大方面分析工作报告具体内容。

　　1. 从两大变化和三处亮点看总体基调

　　政府工作报告有两大变化，三处亮点。其中，两大变化：

　　1）一是报告的章节和结构上有大幅调整。章节上，减少了一章关于当年度经济社会发展总要求、政策取向的内容，将主要内容合并放到了对23年工作的建议中，对于重要工作方向依照22年底的中央经济工作会议方向进行了集中简述。篇幅上，无论是与13年，还是18年相比，对过去五年工作成绩的总结篇幅占比明显提升。在过往换届过程中，工作报告对新一阶段的目标、导向基本占据报告篇幅的50%-60%左右，而23年的报告对过去成绩的总结占到整体篇幅的80%左右。这两处在章节与结构上的变化，奠定了整体工作报告的基调和方向。

　　2）二是对重要方向的强调和顺序。报告首次单列了加快建设现代化产业体系（前沿技术、数字经济、平台经济）、切实落实“两个毫不动摇”（国资国企改革、鼓励支持民营经济，真招实策提振市场预期和信心）、防范化解重大风险（金融体制改革、房地产、地方债务），且位置有所调整，外资外贸后紧接金融风险强调，将防范化解经济金融风险问题提到了粮食与乡村振兴之前。

　　三处亮点：

　　1）淡化宏观杠杆率，报告没有继续强调保持宏观杠杆率稳定。我们认为，地方财政压力较大情况下，以央行再贷款以及中央财政发力的配合不能缺席。2022年我国宏观杠杆率共上升了10.4个百分点，从2021年末的262.8%升至273.2%。在23年经济增速有所恢复的背景下，依然淡化宏观杠杆率稳定的表述，我们认为对于加杠杆的大方向是积极的。在方向上，虽然居民和企业依然有空间，但短期主体可能依然集中在政府部门，特别是中央政府。

　　2）继续淡化供给侧结构性改革，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，扩内需被放在靠前位置。从22年下半年开始，内需重要性就开始被强调，实质上扩内需优先的另一面是对外需担忧的加大，预计后续伴随外需的波动，扩内需政策会继续发力，短期在投资、长期在消费。

　　3）民营经济表态加强。切实落实“两个毫不动摇”。明确提出依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，用真招实策提振市场预期和信心。关注中央对资本设置红绿灯对提振信心角度带来的影响。

　　总结来看，本次工作报告充分肯定了过去一年和过去五年的成绩，对于新一年的工作建议篇幅相对较少。从市场角度而言，短期会陷入到对政策的再评估之中，伴随着机构改革落地，关于构建新发展格局的相关政策不会缺席。

　　

　　2. 主要预期目标：GDP目标稳健，更加重视就业

　　政府工作报告提出23年国内生产总值增长5%左右，目标偏稳妥，略低于市场预期。与22年5.5%相比，23年GDP增长目标再次下调0.5个百分点，考虑到22年3%的基数较低，这一目标实现难度相对不大；此外，居民消费价格涨幅3%左右，与22年保持一致。

　　新增就业目标有所提高，体现出稳就业的政策导向。政府工作报告提出23年新增就业1200万人左右，为历史最高目标，22年和21年均为1100万人以上。22年在疫情冲击下就业压力较大，年末城镇调查失业率降至5.5%，但全年平均则接近5.6%。23年高校毕业生预计将达到1158万人，实现1200万人左右的新增就业是稳就业的基本要求。因此，尽管GDP增长目标下降，但新增就业目标提高，要求单位GDP吸纳的就业人数更多，体现出稳就业的政策导向。

　　

　　

　　3. 财政货币政策：财政温和扩张，货币重结构

　　3.1 财政政策：赤字规模小幅增加

　　财政温和扩张，赤字率小幅提升至3%。政府工作报告要求积极的财政政策要加力提效，与22年中央经济工作会议的要求一致。拟安排赤字率3%，较22年2.8%小幅提升，赤字规模3.88万亿，比2022年增加5100亿元。与我们前期判断一致，23年财政“休生养息”，随着大规模留抵退税结束，预计收入将恢复性增长；而随着经济逐渐复苏，高强度支出对冲经济下行的必要性也在降低，财政收支压力将有所缓解。

　　

　　减税降费维持总量，优化结构。政府工作报告提出“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。报告未提新一轮大规模减税降费，原因过去5年我国减税降费已经取得明显成效，税收收入占GDP的比重已经从16年的17.5%降至22年的13.8%。因此，预计23年减税降费规模将维持基本稳定，重在优化结构。

　　新增专项债3.8万亿，稳增长与防风险并重。23年拟安排地方政府新增专项债券3.8万亿元，较22年增加1500亿元。一方面，新增专项债规模扩大，体现了增加有效投资的要求；另一方面，22年实际使用专项债规模高达5万亿以上（1.2万亿结转+3.65万亿新增+5000亿盘活），3.8万亿的新增规模并不大，地方政府债务风险可能也是考量因素之一，预计政策性金融工具将会成为弥补专项债资金的主要手段。

　　3.2 货币政策：关注风险，重视结构

　　货币政策保持流动性合理充裕，对防风险的关注度上升。23年政府工作报告重申“稳健的货币政策要精准有力，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展”；有所不同的是，对防风险的关注度在明显上升，国民经济和社会发展计划草案报告在“满足宏观经济运行实际需要，稳定市场预期”之后提到“防控金融风险”，并要求“提高重大风险应对和处置能力”。

　　结构性货币政策继续发力。国民经济和社会发展计划草案报告提出，“将碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款、交通物流专项再贷款执行期限延长”。22年在总量型货币政策工具陷入“类流动性陷阱”的背景下，结构性货币政策起到了较好的支持实体经济的效果，预计23年结构性货币政策工具仍会继续发力。

　　信贷政策强调支持科技型、专精特新中小企业，推动信贷成本进一步下降。国民经济和社会发展计划草案报告中提出“引导金融机构加大制造业中长期贷款投放力度，推动普惠小微贷款增量、扩面”，22年四季度以来，信贷政策在对冲经济下行压力过程中起到了重要作用；信贷投向上，新增“进一步加大对科技型、专精特新中小企业信贷支持力度”的表述。政府工作报告指出“新发放企业贷款平均利率降至有统计以来最低水平”，在此基础上，23年要继续“推动企业综合融资成本和个人消费信贷成本稳中有降”。

　　

　　4. 重点工作：扩内需、现代化产业、防风险

　　4.1 扩内需：促消费立足中长期，有效投资仍是重点

　　着力扩大国内需求是23年政府工作的第一项重点任务，主要还是促消费和扩投资。但从报告中可以看出，消费政策偏中长期，有效投资仍是重点。

　　促消费方面，主要是提高居民收入和改善消费场景，预计大规模发放消费券不是主要手段。政府工作报告在促消费的表述中首先提出“多渠道增加城乡居民收入”；此外，国民经济和社会发展计划草案报告在促消费专栏中提到的促消费政策主要是“提高消费能力、改善消费条件、创新消费场景”。这表明促消费政策主要立足中长期，短期大规模发放消费券的方式不是政策首选。

　　扩投资方面，中央预算内投资规模继续扩大。23年拟安排中央预算内投资6800亿元，较22年增加400亿元；此外还强调统筹多渠道资金，预计中央预算内投资的杠杆效应会增强；方向上聚焦国家重大发展战略，重点向粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、国家安全以及民生等领域倾斜。

　　4.2 现代化产业：数字经济、绿色转型

　　加快建设现代化产业体系排在重点工作第二位，体现对二十大和中央经济工作会议精神的落实。报告提出“着力提升高端化、智能化、绿色化水平”，并明确强调“大力发展数字经济”。

　　新型举国体制将有实质性措施落地，政府起到组织引领作用。报告提到“完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位”，“围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关”。预计针对科研管理体制将推出改革措施，助力新型举国体制发挥作用。

　　数据要素的价值将被深入挖掘。2月27日印发的《数字中国建设整体布局规划》中明确苏子中国建设的“2522”整体框架，夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

　　绿色转型是一以贯之的发展主线，但推进节奏偏稳妥。政府工作报告提出“单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费”；国民经济和社会发展计划草案报告则将能耗下降目标定在2%左右，低于19年和21年3%的目标，相对容易实现。

　　4.3 防范化解重大风险：金融、房地产、地方政府债务

　　有效防范化解重大经济金融风险是《当前经济工作的几个重大问题》之一，包括防范房地产业引发系统性风险、防范化解金融风险和防范化解地方政府债务风险。政府工作报告里对防范化解三类重大风险均有提及。

　　防范化解金融风险强调底线思维，完善监管。报告再次强调“压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”。当前房地产、地方政府、城投平台债务等各类风险交织，最终都反映为金融风险。因此，报告特别提到要“深化金融体制改革，完善金融监管”。

　　防范化解房地产风险重在保优质头部房企，促进行业平稳发展。报告提出“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张”，过去几年在三道红线、预售资金监管等一系列政策措施下，房企“高负债、高杠杆、高周转”的模式得到根本扭转，行业得到有效出清，下一步政策重点则要转向“促进房地产业平稳发展”，新发展模式有望在两会后初见雏形。

　　防范化解地方政府债务风险强调“遏制增量、化解存量”。报告提出“优化债务期限结构，降低利息负担”，预计将会更多运用债务重组、展期等手段，底线是保证正常利息支出，预计前期市场担心的地方政府和城投企业公开市场债务的大面积违约风险大概率不会发生。

　　5. 风险提示

　　稳增长政策效果不及预期，地缘政治风险上升。